分类处置地方停建项目

从热衷“铺摊子”转向扎实“收摊子”，把有限资金用在刀刃上。

长期以来，部分地区不顾财力约束、盲目“铺摊子”“上项目”，一批政府投资类项目因规划调整、资金接续不畅等原因停工停滞，形成不少“半拉子工程”，既沉淀了大量公共资源，也累积了债务风险和民生诉求。

当前，树立和践行正确政绩观学习教育持续走深走实，不少地方已将政府投资停建烂尾项目专项整治作为推动学习教育落地见效的重要抓手。叠加地方财政运行紧平衡、“三保”与化债任务艰巨的现实背景，政府更需主动转变发展思路，从热衷“铺摊子”转向扎实“收摊子”，以分类处置、盘活停建项目为抓手，把有限资金用在刀刃上，既化解历史遗留问题，又增进民生福祉、提升资产效益，以实打实的工作成效践行正确政绩观。

处置停建项目的意义

一是化解拖欠账款和债务隐患。部分地方存在“新官不理旧账”的倾向，对前任遗留的停工项目避而远之，导致工程长期停摆，施工单位、材料供应商账款层层拖欠，债务链条持续紧绷，甚至形成“项目停滞—账款拖欠—风险扩散”的连锁反应。清理拖欠企业账款是中央明确的重点工作任务，8月21日国常会要求加力加快推进清欠行动、打通账款“连环清”链条。处置停建项目、理顺债权债务关系，不是“替别人收拾烂摊子”，而是落实中央清欠部署、履行属地主体责任的分内之事。通过项目盘活结清拖欠账款，打通上下游“连环欠”堵点，既能为市场主体纾困，也能缓释地方债务风险，为后续发展扫清障碍。

二是避免国有资产闲置损耗。政府投资项目的资金大多来源于财政拨款、国有资本投入，甚至可能是政府信用背书的融资，每一笔投入都对应着公共资源。项目一旦停工停滞，不仅前期投入的资金、土地、建材等要素无法产生效益，还会因建筑锈蚀、设施老化、日常维护持续产生沉没成本，造成国有资产的隐性贬值与流失。更深远的影响在于，政府投资项目长期烂尾，会直接损害地方政府的公信力，削弱市场主体对区域发展环境的信心。分类处置停建项目，可以避免国有资产闲置损耗，让财政资金发挥应有效用，实现国有资产保值增值。

三是回应民生诉求和群众期盼。不少停工项目直接关联群众切身利益：安置房、保障房停工导致回迁群众常年在外过渡，已开工的学校、医院项目停滞影响周边居民教育医疗需求，市政道路、管网工程停工给居民出行与生活带来不便。这些项目立项时都承载着群众期盼，推动这类停建项目复工交付，把承诺的民生实事办实办好，解决好群众的实际困难，才能真正回应群众诉求，让民生工程回归惠民初衷。

分类处置停建项目

对于民生刚需类项目，要续建收尾，优先保障交付。此类项目主要包括保障性住房、拆迁安置房、公立中小学及幼儿园、基层医疗卫生机构、城市道路与供水供气市政配套等，直接关系群众基本生活，民生属性最强、社会关注度最高，是处置工作的第一优先级。处置核心是“民生优先、交付为王”，由属地政府牵头压实主体责任，统筹财政存量资金、专项债额度与政策性融资，打通资金堵点。对资金缺口较大的项目，可通过优化设计方案、压缩非必要装修与配套工程控制成本，优先保障主体功能落地，倒排工期推进复工收尾，限期实现交房、办证、投用，切实兑现对群众的承诺。

对于经营收益类项目，要多元筹资，推进复工续建。此类项目主要有政府及平台公司投资建设的产业园区、公共商业配套、文旅服务设施等停建项目，整体契合区域发展规划与产业布局，建成后具备稳定的经营性收益，仅因建设资金接续不畅陷入停滞。这类项目续建价值明确，既不宜由财政资金全额兜底，也不能放任闲置造成前期投入浪费。处置核心是依托项目自身收益基础，通过多元筹资破解资金瓶颈，推动项目复工完工。在保障项目核心功能与建设质量的前提下，合理压减非必要建设内容、下调非核心区域建设标准，降低整体续建资金规模，提升资金筹措的可操作性。

对于规模超配类项目，要缩量瘦身，分步有序建设。此类为政府及平台公司投资的公共服务、基础设施、产业载体等各类停建项目，整体契合区域发展规划、具备建设必要性，但原规划建设规模偏大、标准偏高，与现阶段实际使用需求、财政承载能力不相匹配，不具备按原方案全面复工续建的条件。这类项目既不能脱离现实强行推进、加剧财政负担与资源错配，也不宜直接清退、浪费前期投入，更不能放任停滞形成长期烂尾。处置核心是坚持实事求是、量力而行，秉持“宁可瘦身、不可烂尾”的原则，不追求一次性按原规模建成到位，通过压减体量、优化标准、拆分时序推动项目适配现阶段实际，在可控范围内保障核心功能落地。

对于无效低效类项目，要清退止损，推动资源重置。此类为政府及平台公司投资建设的，严重脱离地方发展实际、无民生保障价值、无市场运营前景的“形象工程”“政绩工程”，以及因政策调整、需求变化已完全丧失实施必要性的停建项目。这类项目既无续建价值，也无缓建保留的必要，久拖不决只会持续放大沉没成本，造成公共资源的无谓消耗。处置核心是坚持应退尽退、坚决止损，通过规范程序清退终止项目，推动土地等核心要素资源重新优化配置。具体推进中，要严格履行法定决策与审批程序，依法依规终止项目建设，通过土地用途转换、存量土地收回等方式盘活土地要素资源，纳入国土空间资源统筹管理，优先保障民生刚需项目与重点产业落地。

推进停建项目处置的政策建议

一是加大资金政策倾斜，强化续建筹资保障。资金缺口是制约停建项目复工续建的核心瓶颈，需从政策层面强化供给支持，统筹各类政策性资金资源向停建项目处置倾斜，打通筹资堵点。一方面，加大上级政策性资金定向支持力度，将符合条件的停建续建项目优先纳入超长期特别国债、中央预算内投资、地方政府专项债、政策性开发性金融工具等资金申报范围，在额度分配上予以倾斜，简化项目申报与审批流程，推动政策性资金精准对接停建项目续建需求。另一方面，健全资金拼盘与组合融资机制。畅通专项债+市场化融资、政策性资金+市场化融资的衔接渠道，鼓励以专项债资金撬动配套政策性银行贷款、商业银行建设贷款，形成政策资金与信贷资金的组合支持。

二是优化规划用地服务，简化调整审批流程。停建项目的缩量瘦身、功能调整、资源重置，都离不开规划与用地政策的弹性支持。对规模超配类项目，支持按缩量优化后的建设方案办理规划条件调整、用地指标核定手续，合理下调对应建设指标；同步简化建设用地使用权分割登记办理流程，对项目压缩规模后腾退的建设用地，依规办理土地分割登记与证书换发，精简申请材料、压缩审核环节，分割腾退的土地可纳入存量资源统筹盘活。对需调整功能定位的项目，在符合国土空间总体规划和管控要求的前提下，依规办理用途转换、容积率优化。对分步实施的项目，允许分期办理规划许可和用地手续，降低当期资金占用压力。

三是完善市场处置机制，引导社会资本参与。要充分激活市场力量，破除社会资本参与的隐性壁垒，引导各类市场主体发挥资金、技术、运营等优势参与，以市场化方式提升项目处置质效。支持社会资本针对不同类型停建项目采取差异化参与路径。对收益平衡类项目，鼓励通过股权合作、联合建设、项目整体受让等方式参与续建开发，按约定享有对应产权与经营收益权；对公共服务、民生类停建项目，可通过政府与社会资本合作新机制、授权经营等模式引入社会资本，统筹承担后续建设与运营维护。

四是严守债务合规底线，统筹化存量与控增量。停建项目既沉淀了大量历史形成的存量债权债务，续建又涉及新增融资投入，处置全过程必须坚持“化存量、防增量”并重，一手稳妥化解存量债务风险，一手严格规范新增举债行为，坚决防止因处置不当衍生新的风险隐患。要逐个项目全面梳理工程欠款、金融债务、供应链账款等各类存量债务，支持项目主体与金融机构、施工企业等债权人平等协商，通过债务展期、续贷周转、债务重组等方式缓释即期偿债压力，为项目盘活争取时间窗口。要从严管控续建新增融资，所有续建项目的新增资金筹措必须严格恪守债务管控红线，坚决落实隐性债务管控要求，严禁以盘活停建项目为名变相违规举债，确保新增融资合规有序，不新增政府隐性债务。

处置政府投资停建项目，既是化解存量风险、守护公共资源的现实举措，也是转变投资发展理念、提升地方治理效能的长远之策。坚持分类施策、精准发力，以务实举措推动项目交付见效、无效投资清退止损，方能切实破解历史遗留问题，为地方经济社会高质量发展腾出空间、积蓄坚实动能。

（张旭东系上海财经大学中国公共财政研究院博士后、上海竑壹管理咨询中心副总经理，叶梦丽系上海竑壹管理咨询中心项目经理）